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落户放宽意见已经出台,需要一篮子配套政策去支撑

2019年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推进劳动和人才社会流动体制机制改革的意见》(以下简称《意见》),以推进劳动人才社会流动体制机制改革。
《意见》要求,取消城镇常住人口300万以下城市对落户的限制,放宽城镇常住人口300万至500万的大城市对落户的条件。
在城镇常住人口500万以上的特大城市实施落户政策,要简化积分项目,确保社会保险缴费年限和居住年限比例占主要比例。
《意见》一经发表,就在社交媒体上广泛传播,这表明公众的关注度很高。
这也体现了中央文件及时回应社会最强烈需求的精神。
中国城市的规模层次是一个自上而下、分级管理的体系。
劳动力流动的局限性自然是分层管理。
《意见》中的落户政策正是城市规模的差异,标准也不尽相同。
1996年以来,我国人口流动加快,城市也在适应流动人口比重上升的现实。
2008年前后,以上海为代表的主要城市率先完善农民工公共服务准入政策,为解决非上海户籍人口学习困难儿童的义务教育问题,北京等地启动了《农民工随迁子女义务教育三年(2008-2010年)行动计划》,也在降低随迁子女的入学门槛。
当时的总体趋势是户籍政策弱化,其他地方的高考政策也在讨论之中。
2013年6月,国务院向全国代表大会报告了城市化进程,城市规模分类管理标准为:“全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设置大城市落户条件”。
去年12月,全国城镇化工作会议召开,6月份的表述发生了逆转。
后两项成为“合理确定大城市落户条件,严格控制大城市人口规模”,大城市落户条件要求明显提高。
随后,城市化工作会议精神作为2014年国家新型城市化规划实施。
在这一规划的基础上,中央还于同年下发了户籍制度改革文件,更新了同期城市规模分类标准,将城市划分为五类七档。
由于我国缺乏准确、公认的城市人口数据,我们将国务院批准的城市总体规划中的中心城市人口上限作为官方认可的城市规模级别定位。

从新城镇化规划的初衷看,政策鼓励城镇化,规划提出“三亿人口”:促进1亿农业人口向落户城镇转移,改造1亿人口左右的城市棚户区和村庄,推进农村人口向落户城镇转移引导中西部地区约1亿人口城镇化。
政策希望我们能去中小城市而不是大城市,这自然鼓励大城市提高落户的门槛。
为什么?这是由人口流动的特点决定的。
20世纪90年代以来的20年里,中国人口迁移呈现出从中西部向东南、从农村向城市、从小城镇向大城市三个特点。
在空间方面,王贵欣教授总结说,迁出的人口是“多极”,而迁入更为集中。
从迁入强度的变化来看,迁入集中区的原始人口呈现出强与强的特征。
人口迁移中心向北迁移,21世纪以来,长三角都市圈取代珠三角都市圈成为省际人口迁移的主要区域。
城市规模的劳动力流动水平也集中在大城市。
由于2000-2010年人口迁移以“城乡流动”模式为主,迁移范围越大,迁移距离越远,越有可能进入人口规模较大的城市(表2)。
也就是说,远走他乡的农民工更倾向于大城市。
在这种流动特征的背景下,如果大城市的落户受到限制,实际城市化速度将受到抑制,进而影响经济增长。
这样,“三亿人”的计划就不会完成。
2016年初,国务院下发文件,鼓励各地区全面放开零关税壁垒。
下半年,国家办公厅下发文件,对全市1亿未登记人口(3个1亿人口中的第一个)进行推进。
“十三五”期间,户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,平均转移人口1300多万户。
到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%。
中央还出台了新的转移支付、基本建设资金支持、建设用地指标等激励措施,降低地方政府的门槛。
此时,与2014年新城镇化和户籍改革相比,落户标准明显放宽:一。
提出重点群体的概念,包括大学生和参军进城人员、工作生活5年以上人员、进城人员、留学人员和技术工人等,优先解决这些人的ZCB10问题。
2。
特大城市和特大城市落户宽松,进一步放开郊区、新区和户籍人口比重低的地区,放开指标控制。
三。
城市常住人口300万以下的城市,不得采用ZCB10办法。
但是,这一文件的执行情况并不十分理想。
除了一些二线城市打响了抢人大战外,对其他类型的人才实行低门槛或零门槛也不多。
2018年底,国家发改委要下发文件,对全市1亿未登记人口的落实情况进行监督。
到2018年,实际城镇化步伐有所放缓,进而影响到经济发展进程的方方面面。
在年初国家发改委的重点工作中,进一步放宽了对城市落户条件的要求:一。
对中等城市和以下城市的要求完全放开(在此之前,可能对社保缴费期限有要求);2。
一类大城市实施落户积分,应大幅提高社会保障和居住年限权重,鼓励取消落户年度数量限制;三。
鼓励大学生、留学生和技术工人零门槛零门槛。
2019年底发布的落户意见框架与3月底发改委文件基本一致。
也就是说,国家发改委2019年初的年度城镇化工作已提升到中央办公厅和国家办公厅的要求,将其与2014年户籍改革文件的差异进行比较:根据《意见》的要求,按照表2的城市分类标准,除32个城市外,其他城市都要全面开放落户,18个一类大城市要大幅降低落户的门槛。
那么,这种观点会有什么样的影响呢?我个人认为这项政策是好的,但要谨慎乐观。
自上而下的政策由于缺乏微观激励机制的配合,在实践中容易被扭曲,进而出现好心办坏事的局面,因此,这样的政策需要一篮子配套政策来发挥作用。
以之前鼓励中小城市零碳一环的战略为例,劳动力流向中小城市零碳一环,但没有就业机会。
他们还得在大城市工作,这提高了城市户籍人口的城市化率,留守儿童和随迁子女的问题仍然没有解决。
2015年,41%的留守儿童在城市登记,只有32%的流动人口在城市登记。
也就是说,虽然孩子已经进城,但孩子仍然被抛在身后,与父母分离。
留守儿童不再是农村问题,而是城市问题。
落户策略也是如此。
虽然自上而下的升迁可能会促进一些农民工在落户工作,但他们离开家后会发生什么?义务教育资源和高考资格是否会相应调整?由于我国基础教育由地方政府提供,规划滞后于人口变化,不能适用流动人口的趋势,城市地区和人口流入地区的师生比和大班额(班内学生数超过55人)仍然较高。
这将引起巨大的舆论和不同人群之间的冲突。
在一些城市,即使是户籍公民,其子女接受义务教育的过程依然复杂,门槛也不低。
在户籍不成障碍的情况下,住房、社保缴费等成为新的障碍。
这意味着,在推广落户之前,地方政府需要做好准备,特别是提供公共服务的能力,跟上落户的增长,让新市民能够享受到公共服务,而不给老人带来不便。
当然,最关键的问题是,地方政府大幅提高普通劳动力的地方落户的动力是什么?尤其是当他们需要匹配足够的公共服务资源时。
2016年以来,二线城市在抢人的过程中,出现了一定程度的“自下而上的竞争”。
零门槛落户的标准不断降低,如学历、年龄等,但自下而上竞争的“底”是有限的。
以城市为理性人,计算落户人口给城市带来的净收入。
只有当收入为正时,才能接受落户。
目前,只有河北、石家庄、河南等地的部分城市零门槛落户,这些地方获得的转移支付一方面很大,可以积极落实中央政策,另一方面也与他们面临的制约和激励有关。
这些地方基本公共服务标准带来的财政压力相对较小,流动人口户籍不会给地方财政造成太大负担,因此阻力相对较小。
这也给我们一个启示,即阻力来自区域公共服务(包括隐性收入)之间的鸿沟,这不仅导致人口流动,而且还阻碍了现有体制下人口自由流动的障碍。
在公共服务的支付机制等问题解决之前,可能很难有一个好的机制来解决一段时间。
因此,我们应该看到,长三角、珠三角等东部发达地区的特大城市是中国最具吸引力的城市,落户门槛也是最高的。
他们的许多落户和公共服务提供机制被其他城市效仿。
要全面落实我国非户籍常住人口落户政策,必须大力推进这些地区的落户政策。
例如,在特大城市土地利用指标严格控制的背景下,我们需要实施现有的“土地与人”(城市建设用地指标与人口流动相转移)等政策。
只有采取正确的激励措施,让城市主动接纳流动人口,才能更好地落实中央关于全面放开落户的要求。

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